專題: 總統權力哪裡來?

2017年3月
策劃與撰稿:冉燕飛律師、陳明利律師、劉汝華律師、陳熾、周天駒、李薇、朔方、勞伯祥

早在18世紀,啟蒙思想家孟德斯鳩就藉《論法的精神》指出:一切有權力的人都會濫用權力,這是一條萬古不易的經驗;有權力的人們使用權力,一直要遇到界限的地方才會休止;要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。

美國,正是實踐這一政治理論的典範:作為三權分立的國家,立法、司法和行政權,分屬於國會、法院和總統。這種制度並不意味著完全的權力分割,而是通過權力之間的三角結構,彼此影響、滲透、牽制,以達到權力的相互制衡,防止一權獨大。

憲法規定行政權屬總統

美國憲法第二條第一款第一節:行政權屬於美利堅合眾國總統;第二條第三款第五節:總統必須負責使用法律並切實執行。這些條款規定總統有執行和維護法律的義務,是其行政行為的憲法基礎。

作為國家行政長官,總統在司法和立法方面擔當一定角色:就司法來說,總統有權提名美國最高法院法官候選人及聯邦法院法官候選人,並經參議院確認後任命成為正式法官;就立法而言,總統可以簽字同意或一筆否決國會通過的任何法案,使其成為法律或一紙空文。

但是,總統最主要的職能還是領導聯邦政府的行政事務:擁有人事任免權,有權經參議院認可後,選任所有內閣及部、署、局等機關首長及其他聯邦政府高官;負責國家的外交政策,包括對別國政府的承認、建交以及締約等。

總統還可以在不違背憲法和法律的前提下,通過發佈行政令(Executive Order)、簽署白宮備忘錄(Presidential Memoranda),貫徹執行自己的行政方針,實現自己的政策目標。自1789年以來,美國總統發佈的行政命令,通常幫助指導行政官員的行動。

總統行政令與白宮備忘錄

總統要推行自己的政策或推翻既有政策,簽署行政令是比耗時費勁的立法程序來得更為立竿見影的便捷手段。數據顯示,奥巴馬、小布什、克林頓這三位總統在任時,所發佈的行政令分別為276條、291條、364條;而迄今為止簽署行政令最多的是小羅斯福總統,3,522條!

在這林林總總的行政令中,真能彪炳史冊的非《解放奴隸宣言(The Emancipation Proclamation)》莫屬,由林肯總統於1863年1月1日簽署,標誌著南北戰爭的目的從重整聯邦轉向廢除全聯邦奴隸制度。時至今日,它仍是移民歸化入籍的必考內容。

行政令與白宮備忘錄,都具有法律效力,但有細微區別:前者,旨在藉以採取某種行政行為,或變更現行的某種實踐模式,一經總統簽字即被編號,並在政府的聯邦公報中予以公佈執行;後者,則不需編號或公佈,但白宮通常選擇在白宮網站上公開備忘錄內容。

只要未被禁行、推翻、廢除,行政令與白宮備忘錄便與國會通過並由總統簽署的法案,具有几乎同等的效力。只有當其被認為有悖憲法和相關法律,聯邦法院才可以在針對該行政令提起的訴訟中,對行政令進行司法審查。川普《阻止外國恐怖分子入境美國》行政令,目前即陷於這種景況。

法律依據與民意基礎

美國總統在邊境管制上具有相當大的權力。川普頒佈的有關行政令,是基於「移民和國籍法(Immigration and Nationality Act, INA)」(美國法典第八卷1101條),並非創新或修改。尤其行政命令中所宣佈:「我將暫時限制對美國利益有損害的指定國家移民及非移民入境90天……」確是依循INA第217条(a)(12)(美國法典第八卷(a)(12))的原則實行,並非「專權」。只不過前幾任總統並未強力執行「移民入籍法」,甚至大開邊境,放任全國「庇護城」不斷增加,並堅拒與聯邦「移民海關執法局(ICE)」合作。

美國法典第八卷第12章1182(f)條款,為正式授予「總統暫停移民或限制入境」權力的法律依據。INA第212條f款明定:「只要總統發現任何進入美國的外國人或任何類別的外國人不利於美國的利益,他就可以宣佈在他認為必要的時間段內,暫停接受那個國家的移民和非移民,或者對入境做適當的限制。」

川普按照選民要求兌現承諾,嚴格移民法既有條款,亦有民意基礎。1月31日,路透社Ipsos發佈民調顯示:49%的美國成年人「強烈」贊成或「有點」贊成;41%「強烈」反對或「有點」反對;另有10%不知如何回答。
美國政治新聞網站Politico.com報導:CBS民調數據顯示,川普支持率為40%;民調公司Rasmussen Reports在2月3日公佈的民調報告卻顯示,54%的潛在選民支持川普的工作表現。

移民政令反彈強烈

對涉及移民的總統政令產生如此強烈反彈,或許超出總統意料。這反映出美國兩大政黨對「移民政策」的嚴重分岐,彼此在主流傳媒或社交媒體的攻防到了白熱化程度,挑起各移民群體的激昂情緒,卻鮮少對行政令進行理性分析,導致「移民政策」徹底「政治化」。

在關注受影響七國均為穆斯林國家時,人們忽略了一點:被納入行政令的根據,是國會及奧巴馬政府均已將七國定義為「最受關注的恐怖分子集結國家」。事實上,奧巴馬總統在2011年就曾簽發過這類命令,在長達六個月內,禁止向來自伊拉克的難民頒發簽證、進入美國。

也許,我們該聽一下總統在Facebook發佈的聲明:「全世界有超過40個以穆斯林為主的國家,並沒有受到這項命令的影響」;「這不是穆斯林禁令,那是媒體的錯誤報導」;「這不關宗教的事——這是關於恐怖活動,關於保護我們的國家安全」……

在國家祈禱早餐會(National Prayer Breakfast)上,川普再次強調:我們歡迎移民,希望來到美國的移民熱愛而不是仇恨美國及其價值觀;美國最慷慨的移民體系,卻被一些人用來破壞美國人非常珍視的價值,比如宗教信仰自由這項神聖的權利;恐怖主義,是對宗教自由最嚴重的威脅,必須被制止,而且一定會被遏制;終結恐怖主義、結束基督徒在中東受到的迫害,保護美國邊境等,都是在維護信仰自由的權利……